SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRO – PANORAMA GERAL E REFLEXÕES
- Criado em 24/06/2020 Por Solange Cristina Maciel
FAVENI “FACULDADE DE VENDA NOVA DOS IMIGRANTES”
DIREITO PREVIDENCIÁRIO
SOLANGE CRISTINA LANA MACIEL
SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRO – PANORAMA GERAL E REFLEXÕES
BELO HORIZONTE
2020
SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRO – PANORAMA GERAL E REFLEXÕES
Declaro que sou autor(a)¹ deste Trabalho de Conclusão de Curso. Declaro também que o mesmo foi por mim elaborado e integralmente redigido, não tendo sido copiado ou extraído, seja parcial ou integralmente, de forma ilícita de nenhuma fonte além daquelas públicas consultadas e corretamente referenciadas ao longo do trabalho ou daqueles cujos dados resultaram de investigações empíricas por mim realizadas para fins de produção deste trabalho.
Assim, declaro, demonstrando minha plena consciência dos seus efeitos civis, penais e administrativos, e assumindo total responsabilidade caso se configure o crime de plágio ou violação aos direitos autorais. (Consulte a 3ª Cláusula, § 4º, do Contrato de Prestação de Serviços).
RESUMO: O presente artigo tem por objetivo estudar o Sistema de Seguridade Social instituído pela Constituição Federal do Brasil de 1988, mormente a sua estrutura, princípios e objetivos norteadores das ações públicas. Os três pilares que compõem o sistema, em razão de sua importância para a criação de políticas públicas e em virtude do impacto na vida dos cidadãos brasileiros, têm ganhado atenção especial tanto por parte dos governantes, quanto por setores da sociedade organizada. Nesse contexto, a necessidade de melhoria na Saúde, a necessidade de se equilibrar as contas da Previdência e a necessidade de aprimoramento das políticas assistenciais, entre outras questões são analisadas no presente estudo.[1]
PALAVRAS-CHAVE: Seguridade. Social. Previdência. Saúde. Assistência.
1. INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988, fruto das forças políticas pós-regime militar, tem como características principais o reconhecimento e a ampliação de direitos individuais e sociais.
No campo dos direitos sociais, inaugurou a Seguridade Social, com características próprias, onde aprimorou conceitos e princípios já adotados nos regimes anteriores, e criou alguns direitos com vistas à garantia dos princípios constitucionais da igualdade e da isonomia.
Neste contexto, uma visão panorâmica do Sistema de Seguridade Social evidencia que a sua criação é objeto do amadurecimento da sociedade e da própria visão de governo, que passou a reconhecer a importância do Sistema enquanto instrumento de proteção aos cidadãos, principalmente, os menos favorecidos, e ao trabalhador, seja ele vinculado à força de trabalho pública ou privada.
No entanto, a ânsia por criar e ampliar direitos sociais, mormente os direitos previdenciários, provocou desequilíbrios de ordem orçamentária, cujos ajustes foram iniciados com as Emendas Constitucionais 20/1998 e 41/2002, alterações que impactaram nos benefícios previdenciários do Regime Geral de Previdência Social e nos novos Regimes Próprios de Previdência Social dos Servidores Públicos.
Algumas destas alterações ainda são discutidas judicialmente e vêm sendo amplamente debatidas na sociedade, com o intuito de suprimir algumas delas, sendo a mais divulgada pela mídia: a extinção do fator previdenciário.
A Seguridade Social assumiu incontestável importância para a sociedade brasileira uma vez que qualquer decisão, em nível governamental, no sentido de alterar o regime pode provocar reflexos geracionais e impactos sociais graves, principalmente nos municípios, cujas economias e finanças, em sua maioria, estão sustentadas nos repasses públicos de verbas Federais.
O presente artigo visa analisar o Sistema de Seguridade Social de forma ampla, sem a pretensão de esgotar o tema, destacando não apenas a sua atual configuração, como também, apontar pontos de fricção e questões polêmicas.
A Constituição brasileira estabelece no caput do art. 194 que a Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações destinadas a assegurar os direitos fundamentais relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
O art. 195 da Constituição brasileira estabelece que:
A Seguridade Social será custeada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: a) do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; a receita ou o faturamento; o lucro; b) do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social; c) sobre a receita de concursos de prognósticos; e d) do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
Atualmente, no tocante às contribuições previstas no art. 195 da Constituição Federal, o custeio da seguridade social é disciplinado pela Lei nº 8.213/1991 e regulamentado pelo Decreto nº 3.048/1999.
Além dessas bases de custeio diretamente previstas na Constituição, lei complementar federal poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social.
É importante salientar que, segundo a Lei Maior, nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
A Constituição Federal, estabelece ainda princípios importantes que norteiam a definição do custeio das atividades de saúde, previdência social e assistência social, merecendo destaque os seguintes:
a) equidade na forma de participação no custeio - cada pessoa deve contribuir para a seguridade social de acordo com a sua capacidade contributiva, de maneira que a repartição dos gastos seja de forma justa;
b) diversidade da base de financiamento – as receitas da seguridade social devem ser arrecadadas de várias fontes pagadoras, não ficando adstrita a contribuições dos trabalhadores e dos empregadores;
c) orçamento específico para a seguridade social – a lei /orçamentária anual de cada ente federativo deve contemplar um orçamento específico para a seguridade social.[2]
No caso específico do Regime Geral da Previdência Social, a fonte principal de custeio ainda são as contribuições das empresas, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho devidos às pessoas físicas prestadoras de serviços, sem limitação de teto, e dos trabalhadores, incidentes sobre o salário-de-contribuição (remuneração devida pelo trabalho, limitada ao teto de contribuição estabelecido no RGPS).
Contudo, é possível a substituição gradual, total ou parcial, das contribuições das empresas, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, pelas contribuições incidentes sobre a receita ou o faturamento, desde que seja observado o princípio da não-cumulatividade, conforme estabelece o § 12 e o § 13 do art. 195 da Constituição Federal.
Esta seria uma forma de desonerar a folha de pagamento das empresas, reduzindo os encargos sobre o trabalho formal, o que poderia aumentar a inclusão previdenciária, desde que sejam mantidos os recursos necessários para o custeio da previdência social.
Algumas leis já foram promulgadas, com a finalidade de promover a desoneração da folha de pagamento, substituindo as contribuições incidentes sobre a remuneração do trabalho por contribuições incidentes sobre o faturamento da empresa, para alguns segmentos econômicos.
No entanto, a base de custeio da previdência social continua sendo as contribuições das empresas, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho.
As empresas geralmente pagam vinte por cento sobre o total da remuneração devida aos trabalhadores, além de outras contribuições adicionais para financiar os benefícios previdenciários de natureza acidentária e os demais riscos ambientais do trabalho.
No tocante aos benefícios acidentários, apesar de a CF/1988 admitir um seguro privado contra acidentes de trabalho, nos termos do art. 201, § 10, ainda não há lei nesse sentido.
Por isso, somente o RGPS, por meio de contribuição previdenciária, de natureza tributária, atende a cobertura do risco de acidente de trabalho.
Essa contribuição é denominada de seguro de acidente do trabalho (SAT), e o seu valor é calculado de acordo com o grau de risco de acidente de trabalho da atividade econômica exercida por cada empregador.
Contudo, essa contribuição pode ser reduzida em até cinquenta por cento ou majorada em até cem por cento, levando-se em consideração o fator acidentário de prevenção (FAP) de cada empresa.
O SAT, nos termos do art. 22, inc. II, da Lei nº 8.212/1991, serve para custear os benefícios previdenciários de índole acidentária: a) pensão por morte acidentária; b) aposentadoria por invalidez acidentária; c) auxílio-acidente; d) auxílio-doença acidentário.
Independentemente de efetivo pagamento do SAT, o art. 120 da Lei 8.213/91 prevê expressamente o direito de a Previdência Social regressar contra os responsáveis, nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva.
2. CAPITALIZAÇÃO
Hoje, a seguridade social é compreendida como um conjunto integrado de ações dos poderes públicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relacionados a previdência social, assistência social e saúde. É financiada por toda a sociedade de forma direta e indireta, conforme determina a Constituição de 1988.
Desta forma, o modelo previdenciário proposto pelo Governo de Jair Bolsonaro é, sem dúvida, uma política de rebaixamento dos direitos adquiridos pelos trabalhadores e trabalhadoras.
Neste cenário, o governo está prejudicando o trabalhador, tendo em vista que impõe requisitos que dificilmente serão cumpridos pela maioria dos segurados, dificultado sobremaneira o acesso à proteção previdenciária, e infringindo a Lei Maior, ou seja, contrariando flagrantemente a Constituição Federal, a qual garante a proteção previdenciária a todos os cidadãos.[3]
Não há dúvida que se trata de uma reforma perversa, que extinguirá benefícios sociais que são fundamentais para a construção de uma sociedade mais justa.
Neste sentido, temos que a Reforma da Previdência ensejará um processo de precarização da condição social do trabalhador rural e urbano, vez que dificulta o acesso à proteção previdenciária constitucionalmente garantida.
Assim, é importante ressaltar que a Reforma da Previdência desconsiderou as realidades existentes no Brasil, penalizando as camadas sociais mais vulneráveis e que não dispõe de privilégios conferidos pelos seus cargos, e cuja expectativa vida, é variável nas diferentes regiões do país.
Neste diapasão, estabelecer uma idade mínima para todos fere o princípio da isonomia, o qual ressalta que os iguais devem ser tratados de forma igual e os desiguais na medida de suas desigualdades. [4]
O objetivo principal da Reforma da Previdência deveria ser primar pela qualidade, pela disseminação das informações de acesso, da educação e da política previdenciária, a fim de conferir cidadania e impactar a sociedade de maneira substancial ampliando a promoção dos direitos sociais às camadas mais vulneráveis da população ao invés de adotar uma perspectiva exclusivamente do ponto de vista orçamentário.
Sobre a necessidade de ampliação e fomento da cultura previdenciária Gustavo Krause assim escreveu:
A cultura previdenciária vai além da cultura financeira. Passa pela proteção pessoal e das famílias. É um movimento cultural que leva décadas, e que deveria começar ainda na escola. Na Europa, por exemplo, a previdência é compulsória. Finalmente, olhar em direção ao futuro significa compreender que as nações progridem porque trabalham muito, estudam muito, poupam e investem muito; significa reconhecer, na expressão de Eduardo Giannetti, o valor do amanhã que é superar o dilema de "por mais vida nos nossos anos ou mais anos nas nossas vidas”[5]
A Previdência Social, que faz parte de um guarda-chuva maior chamado “Seguridade Social” ao lado de Assistência Social e Saúde, é a principal política pública brasileira que atua na redução das desigualdades sociais.
"[...] Sem a Previdência como é atualmente, Brasil teria 21,9 milhões a mais de pobres”[6]
A criação desse arcabouço da “Seguridade Social” faz parte de uma leitura política que identifica que o Estado deve agir na defesa dos interesses nacionais, na promoção de políticas públicas de bem-estar social e no combate às desigualdades.
Assim, a Previdência Social anterior a Reforma é o resultado de uma concepção de Estado garantidor de direitos e não apenas como árbitro e mediador dos conflitos sociais.
Na perspectiva da Reforma liberal implementada no governo de Jair Bolsonaro, a Previdência Social é um serviço no qual o Estado apenas regula e legisla, mas quem gere é o mercado.
É importante ressaltar que a presença efetiva do Estado por meio da sua principal política pública, que é a Seguridade Social, é fundamental para reduzir as desigualdades sociais, especialmente as de gênero, as regionais e as de renda. A proteção previdenciária em períodos de crise e desproteção social como o que estamos vivendo atualmente, são fundamentais para defender e ampliar ainda mais esses benefícios previdenciários. [7]
A Previdência Social no Brasil, funciona como agente distribuidor de renda, razão pelo qual não pode ser considerado, por parte do legislador, apenas sob o aspecto orçamentário, devendo ser considerado também o importante caráter social ao qual se destina.
3. UNIVERSALIDADE DA COBERTURA E DO ATENDIMENTO
Esse princípio possui duas dimensões: a universalidade da cobertura e a universalidade do atendimento.
Em relação à universalidade da cobertura é aquela relacionada às situações de risco social que podem gerar necessidades, sendo que todas elas serão cobertas pela seguridade social.
No tocante à universalidade do atendimento, está se refere aos sujeitos protegidos, o que implica dizer, dentro do universo da seguridade, que todas as pessoas sem distinção são titulares desse direito público subjetivo.
Esse princípio é colocado como o primeiro dos objetivos da seguridade, por ser, certamente, a maior expressão desse instituto, do qual os demais derivam, além de ser, claramente, uma tradução da isonomia.
Faz-se necessário entender o que se refere e seja almejada por esse princípio nada mais é a de que o trabalhador, impedido de prover o próprio sustento por algum infortúnio merece uma proteção social para garantir sua subsistência e de sua família, sendo que o conceito de trabalhador na realidade do sistema jurídico brasileiro deve ser estendido para todas as pessoas, já que o serviço, principalmente, da saúde, revela cobertura ampla a todos.
Vale ressaltar que, no que se refere à idade como requisito para obtenção do direito à aposentadoria, temos que cada pessoa tem suas particularidades, sendo diversas as condições que envolvem o cumprimento deste requisito.[8]
Há necessidade de ajustar as condições humanas em nosso país, tendo em vista a grande disparidade de salários e a dificuldade que o segurado encontra em manter as contribuições para o sistema com o avanço da idade.
Temos que que a reforma previdenciária, por sua vez, é necessária, desde que sejam considerados outros aspectos além do orçamentário, sobretudo a dificuldade de reinserção no mercado de trabalho após os 50 anos.
Não podemos esquecer, que a Previdência Social brasileira é alvo de diversos tipos de fraudes, o que leva a concessão indevida benefícios previdenciários, sendo este um dos pontos que devem ser avaliados cuidadosamente no que se refere ao déficit orçamentário.
Ademais, há uma flagrante desproporção das condições de trabalho e aposentadoria entre os servidores públicos, incluindo parlamentares e os segurados filiados ao Regime Geral de Previdência Social.[9]
Neste sentido, temos que a Reforma da Previdência, impactou a grande massa trabalhadora, a qual não dispõe de privilégios e não tem condições de se valer de outros meios de poupança futura, contando apenas com a aposentadoria para sua subsistência.
Esta é, sem dúvida, a parcela mais afetada e, por outro lado, sabemos que a oferta de emprego diminui proporcionalmente ao avanço da idade.
Neste contexto, em nosso entendimento, aumentar a idade para aposentadoria sem a criação de contramedidas é favorecer o aumento de outros índices, como de desemprego, pobreza e marginalização.[10]
Portanto, é importante ressaltar a necessidade da conscientização de todos que a contribuição social traz grandes garantias não somente na aposentaria, mas também em eventuais problemas durante a vida produtiva, como por exemplo: Auxilio Doença; Auxilio Acidente, Salário-maternidade, Pensão por morte etc. os quais amparam segurados e dependentes.
Conclui-se que a Reforma da Previdenciária aprovada pelo Congresso Nacional em 2019, não observou os preceitos constitucionais da igualdade e isonomia, além de observar apenas o aspecto orçamentário em detrimento do aspecto social.
4. SAÚDE
A saúde é o pilar da Seguridade Social de maior amplitude, uma vez que seu acesso é garantido para todo cidadão brasileiro e para os estrangeiros. O acesso deve ser compreendido de forma ampla desde o atendimento nos hospitais de urgência e emergência até o controle e a fiscalização realizados pela Vigilância Sanitária.
A Carta de Outubro é clara:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Apesar da aparente redação de norma programática, ou seja, de eficácia contida, o Supremo Tribunal Federal por meio do voto do Relator Ministro Celso de Melo citado por Luís Roberto Barroso (BARROSO, 2009, p. 108)[11], já se manifestou no sentido de que esta norma constitucional tem várias facetas, sendo uma delas, a de norma de eficácia plena, por se constituir num direito fundamental.
Procedendo-se a uma interpretação sistemática da Constituição, é possível concluir que o direito à Saúde está diretamente relacionado com o direito à Vida (art. 5º) e à Dignidade da Pessoa Humana (art. 1º, inciso III).
A Saúde enquanto política pública é executada pelo Sistema Único de Saúde, cuja responsabilidade é concorrente da União, Estados e Municípios, e nesse ponto emergem as atribuições do próprio Sistema4, que não se resume ao atendimento médico. Vejamos:
I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;
II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador;
III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico;
V - incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico;
VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;
VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
É evidente que as atribuições acima relacionadas são partilhadas e executadas de forma concorrente entre os entes federados. E para execução de tal mister, necessitam de fontes de custeio.[12]
CONCLUSÃO
O objetivo do presente trabalho foi analisar o Sistema de Seguridade Social de forma panorâmica e promover uma reflexão a respeito do tema que afeta a vida de todo brasileiro.
Em linhas gerais, foi possível identificar que o Sistema inaugurado com a Constituição Federal de 1988 teve como principal virtude a sua tripartição – Saúde, Previdência e Assistência Social – ramos com princípios, objetivos e riscos específicos a serem cobertos. Principalmente porque nos regimes anteriores não havia esta integração conceitual e normativa.
A preocupação com o equilíbrio financeiro e atuarial dos Regimes Previdenciários, assim como a diversidade na fonte de custeio do Sistema são características atualmente protegidas e transparentes sustentadas no orçamento específico, e que denotam a preocupação com o futuro do sistema, receitas que por outro lado vem servindo a outros objetivos dos governos, que se utilizam da DRU para empregar receitas da seguridade social na composição do orçamento fiscal.
Paralelo a isto, verifica-se que o Princípio da Solidariedade vem sendo empregado pelo legislador e pelo judiciário como o grande “guarda-chuva” conceitual para embasar a harmonização dos pontos de fricção que emergem das relações previdenciárias, mormente, em matéria de financiamento para o sistema.
Por fim, constata-se que as forças políticas e da própria sociedade organizada tem buscado interferir tanto nos Regimes Previdenciários, quanto nas políticas públicas assistenciais, evidenciando um “cabo de guerra” ponderado pelo reflexo das medidas nas urnas, com o impacto nas contas públicas e com os interesses econômicos.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALENCAR, Hermes Arrais. Benefícios Previdenciários. 3ª edição ver. e atual. São Paulo: Leud, 2007.
BARROSO, Luís Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas – limites e possibilidades da Constituição brasileira. 9ª edição. Rio de Janeiro: Renovar, 2009.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em 13 abr. 2013.
BRASIL. Lei Complementar 141/2012. Regulamenta o § 3º do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp141.htm.
Acesso 09 abr 2013. Acesso em 09 abr. 2013.
BRASL. Lei 8.213/91. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm. Acesso em 09 abr. 2013.pag
IKEDA, Sheila Najberg Marcelo. Previdência no Brasil: desafios e limites. Disponívelem: http://www.bndespar.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/livro/eco90_08.pdf. Acesso em 09 abr. 2013.
NOGUEIRA, Narlon Gutierre. O Equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS: de princípio constitucional a política pública de Estado. Brasília: MPS, 2012.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle. Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997. 58 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; v. 1). 1934.
[1] Empregamos a classificação encampada pelo Professor José Afonso da Silva: normas constitucionais de eficácia plena e aplicabilidade imediata; normas constitucionais de eficácia contida e aplicabilidade imediata, mas passível de restrição; e normas constitucionais de eficácia limitada ou reduzida, em geral dependem de integração infraconstitucional para operarem a plenitude de seus efeitos.
[2] “A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.” (§ 2º, Art. 195 CF/1988).
[3] Os empregados, avulsos e empregados domésticos, como não são responsáveis pelos recolhimentos, ainda que não sejam notadas contribuições, podem fruir benefícios.
[4] Entendida neste ponto no seu sentido amplo, incluindo as atividades laborais diversas e as atividades econômicas “stritu sensu”.
[5] Jornal Valor Econômico (29 de julho de 2013)
[6] Ministro Ricardo Berzoini em entrevista ao Correio Brasiliense, 10/01/03
[7] Entendida neste ponto no seu sentido amplo, incluindo as atividades laborais diversas e as atividades econômicas “stritu sensu”.
[8] Exceção ao princípio são os segurados especiais, que não necessitam contribuir, mas têm direito aos benefícios.
[9] Antes da criação do Regime Jurídico Único, os servidores podiam manter vínculo com os entes federados no regime Estatutário ou no regime da CLT, estes tinham seus direitos previdenciários garantidos pelo RGPS
[10]PINHEIRO, Vinícius Carvalho. Reforma de la Seguridad Social y Federalismo: El Caso Brasileño. In: SEMINÁRIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL, XI, jan. 1999, Brasília, ESAF. La Política Fiscal en America Latina. Una Selección de Temas y Experiencias de Fines y Comienzos de Siglo Santiago: CEPAL, Serie Seminarios y Conferencias, dez. 2000, p. 424-425.
[11] STF, AGRRE 271286-RS, Relator Min. Celso de Melo.
[12] Artigos 17 e 19 da Lei Complementar 141/2012.